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說實在話,我心中一直有個問題,到底總統跟立法院長哪個權力大

而我國決定執政權歸屬的,究竟是總統,還是立委選舉,經過九月政爭後這問題似乎更撲朔迷離了

首先我就網友問的問題一一回答好了,因為我下面的東西比較亂XD

 

Q.臺灣立法院、立法委員社會觀感不佳,但臺灣畢竟不是內閣制國家,國會議員沒有行政權,因此沒有議會獨裁的問題;那麼,臺灣的國會問題在哪?有沒有其他國家可以參照?

A.在比較憲法上,比較被常拿來對照的就是法國第五共和的雙首長制,但因為法國是強行政弱國會(戴高樂的惡搞與堅持),所以問題沒有向我們這樣嚴重。

而且法國總統可以直接解散國會,探求最新民意來加強施政的正當性,我們卻有黨團協商這種無效率的利益交換過程,而且說穿了,就是民粹,一句民意基礎雄厚,或人民之付託,就能為辦法治程序,甚至逼司法向民粹低頭,也是挺令人玩味的。

 

Q.另外,行政權是在行政院長還是在總統這邊?

A.雙首長制之下,由於權力共享,所以會因府會關係而不同。

一致政府擺盪到總統制,行政院長是總統幕僚長,總統是實質上的行政首長與國家元首;分立政府則是擺盪至內閣制,總統只管國防、外交、兩岸,這些國家元首的事務,行政院長則任命國會多數能接受的人選,負責一般性行政事務,此時行政權分裂成兩塊;至於那不可說的八年,只能說一意孤行,造成了法國人最不想看到的局面(第五共和就是要避免這種局面)

 

Q.行政院長到底是對國會負責,還是對總統負責?

A.憲法本文是行政院向立法院負責,但在總統有權單獨任命行政院長後,就有變質了。

行政院院長以重要政策或施政方針未獲立法院支持,其施政欠缺民主正當性又無從實現總統之付託,自行辭職以示負責。→民主正當性表是向立法院負責,總統之付託表是向總統負責,而520號解釋也肯認少數政府之合憲性。

 

Q.果行政院長是對總統負責,那行政院長為甚麼還要去國會備詢?

A.為憲法中行政院向立法院負責的地方仍然沒凍結。

 

Q.如果行政院長是對國會負責,那他的任命又不用立法院同意。

A.因為第二屆立委改選,國民黨席次脆弱過半,加上新黨跟民進黨又合作搶攻立院龍頭差一點就過關,使得一些委員就人事同意這件事向李登輝漫天開價,搞到李登輝很不爽,就找吳伯雄帶許進良進來,協商第四次修憲相關事宜。

 

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這篇文章是從我整理的政治學筆記中節錄出來的,主要探討政府體制問題

 

一、總統制

 

()總統制之特徵:

   1.薩托里(Giovanni Sartori)表示,總統制有三個特徵:總統由民選產生、總統

     任期內部因國會表決而去職、總統領導並指揮其任命的政府。

   2.海伍德指出,總統制有五個特徵:行政與立法的部門分別由民選產生,各

     有憲法賦予之權利、民選總統一人扮演國家元首與行政首長兩種角色、行

     政權集中於總統,內閣首長只是總統的諮詢對象,由總統任免,向總統負

     責,且無副署權、立法與行政機關分離,不得互兼、總統與國會議員有固

     定任期,總統不可解散國會,國會不得將總統免職。

   3.綜上所述可歸納如下:

    (1)行政權歸屬於總統:總統一人扮演國家元首與行政首長之角色,獨攬大

      權。部會首長由總統任免,為總統助手,無實質權力。

    (2)行政與立法各自獨立:總統與國會議員分別民選,各有法定任期,彼此

      無權強迫對方下台。官員不能兼任議員,不得出席國會之院會。

    (3)行政與立法相互制衡或分享權力:總統有覆議權與咨文權,可防國會專

      制;國會有立法權、預算權、官員任命同意權、調查權、彈劾權,防止總

      統濫權不法。

()總統制的優劣

   1.學者舒加(Matthew Shugart)與凱瑞(John Carey)提出的優點:

    (1)責任歸屬明確:總統與議員對法案的立場,選民不難分辨,可追究其政

      治責任,並於下次選舉中懲罰或獎勵。

    (2)符合人民主權原則:總統民選,人民可真正對行政首長進行選擇,內閣

      制因有聯合內閣之考慮,不一定能由人民決定。

    (3)制衡雖可能導致僵局,但更可防止獨裁:任其受保障的國會,擁有預算

      決定權,可有效防止總統濫權。

   2.學者林茲(Juan Linz)提出的缺點:

    (1)總統與國會同時具有民選合法性,共享權力卻又分立制衡,可能導致政

      治僵局。

    (2)總統與國會各有固定任期,不能如同內閣制般化解僵局,制度缺乏彈性。

    (3)總統與國會多數黨不同時,總統經常將施政困難歸咎於國會在野黨,兩

      者經常爭功諉過。

    (4)總統大選屬於零和遊戲,贏者全拿,輸者全輸,選戰因而容易激化,不

      利於國家安定。

    (5)總統全民選出,容易輕視國會、政黨與媒體的意見,把自己當作全民的

      象徵,動輒直接訴諸民意,容易產生民粹主義,甚至獨裁政治。

()小結:我國憲法起草是以張君勱為主的小團隊,目的就是要防止獨裁,而當

    時最進步的憲法又是德國的威瑪共和憲法(理論最進步,實際上難以執行,

    跟選舉制度有關),所以就是超威瑪的內閣制;但是制憲後就一直內外動盪,

    只好通過動員戡亂時期臨時條款,把總統權力擴大,來台後甚至增設國安局

    、國安會、人事行政局等黑機關。

    等到李登輝解除動戡後,又把總統搞成民選,當初推動民選的共識是「總統

    權力就照憲法說的那樣,不會多出來」,但結果大家都知道的....

 

二、內閣制

 1.特徵:

   (1)虛位元首之設計:實施內閣制之國家,往往擁有一個不具備實權之國家元

     首,不論其名稱是總統或是國王,均象徵國家主權。虛位元首通常沒有實

     權,處於超然中立之地位,也不負擔政策成敗之任何責任,表現於副署制

     度、統而不治、虛位元首等面向。

   (2)議會至上:該原則之規範下,內閣指為議會之執行者,內閣之權力來自議

      會之信任,倘若內閣失去信任,則該內閣之地位無法穩固。其實際運作表

      現在國會可以對內閣加以質詢,並要求閣員回覆;國會具有完整的質詢

      、預算、立法、調查、彈劾等權限。

   (3)立法與行政的融合與連鎖:內閣為行政與立法之連鎖,一方面於議會中提

     出政策,另一方面又負責將議會通過之政策加以實現。其運作之特色表現

     於以下之實際運作中。

      A.首相與閣員身兼議員,為其政策於議會中進行陳述與辯護。

      B.閣員可向議會提出法律案,享有充份之提案權與表決權。

      C.內閣與議會透過不信任案(明示與暗示)、信任案與解散國會之權力,相

        互合作與對抗。國會可向內閣提出不信任案,要求內閣改組;內閣可以

        解散國會,要求重新選舉。

    (4)必須能因應隨時而來的倒閣或選舉。

 2.分類:

   (1)單一政黨內閣的內閣制:

      A.單一政黨內閣制:行政權由一黨掌握,該黨在國會中也是多數黨,例如

        英國。

      B.單一政黨少數內閣制:行政權由一黨掌握,其在議會席次未過半,但其

        他黨同意讓其執政,例如1995~1997的日本

   (2)聯合內閣的內閣制:

      A.多數聯合內閣:行政權由多黨主導,該內閣各黨在國會共同的席次過半

        ,例如德國與日本。

      B.少數聯合內閣:行政權由多黨主導,但該內閣各黨在國會中共同的席次

        未過半,例如義大利。

 3.優缺點:

   (1)優點:

      A.一次選舉即可決定政權歸屬:議會內閣制,是由人民選舉所產生的議會

        ,來決定政府的組成。一次的國互大選,就決定了內閣總理或首相的人

         選以及執政黨的歸屬,制度也比較單純。

      B.該體制確保行政與立法部門的一致性:如果是由在國會取得過半數的政

        黨來組成內閣,草擬法案即為執行之人,對自己執行上之困難,自然不

        致視若無睹。

      C.該制度有聯合內閣的可能性,故可穩定分歧社會結構之需求,使得民意

        多元性得以展現。

      D.一元的民主正當性,可以讓行政機關不至於挾持民意而要求立法機關低

        頭。

      E.行政與立法之間有充分解決衝突的機制:即使沒有任何一個政黨在國會

        選舉中過半,也還是可以透過聯合政府的方式,來解決少數政府的問題

        ,更可以用倒閣或解散國會的方式來解決立法僵局。

      F.政治較為穩定:閣揆或閣員多由連任多年的資深議員出任,政治資歷與

       行政經驗都相對較豐富,知道獨行其身必招致失敗,欲求他人之合作,

       自己亦得與他人合作,反易為多數人所擁護。

      G.能夠適應機動環境:議會與內閣的作用都有伸縮餘地,英國內閣職權沒

        經過文字修改,卻能於戰時表現高度效能,平時則回復民主常態,這是

        他種制度不易做到的

    (2)缺點:

      A.議會權力如果過度膨脹,將導致議會干預行政;然行政權如果擴大,也

        會使得閣揆的地位類似無機構可監督的總統。

      B.倘若該國家為離心式民主,則會造成倒閣與解散國會太過頻繁,進一步

        會導致政治不穩定。

      C.獨裁問題更甚嚴重:獨裁的問題在議會內閣制更可能發生:因為在多數

        黨控制國會,同時也組成內閣、控制政府,行政與立法合一,而有可能

        發生多數黨控制的內閣毫無顧忌為所欲為的情形。

      D.聯合內閣可能不穩定:在議會內閣制,如果沒有任何一個政黨在國會中

        取得多數,就必須組成聯合內閣。但在組聯合內閣的過程中,常常會發

        生小黨藉機要脅各種職位與特權,大黨為讓內閣得以延續,必須忍受此

        要脅,且各黨相互推卸責任,倒閣頻繁,政治不穩定。

      E.甄補人才不易:多數內閣制國家的政府閣員都是從國會議員中選任,因

        此,參政的唯一途徑往往就必須從競選國會議員開始。這對許多不擅選

        舉的優秀人才來說,可能大幅減少了其參政的誘因;從廣納人才的政治

        甄補角度來看,也顯得較為狹隘。

  4.內閣制成功的要件:

    (1)小黨林立為弱勢條件,實力建全的相當兩黨為必要因素之一。

    (2)黨紀必須嚴明,否則容易倒閣。

    (3)議員與政府的權力必須自我設限。

    (4)必須能因應隨時而來的倒閣或選舉。

 

三、雙首長制

()雙首長制之特徵:根據薩托里的看法,其特徵有五:

   1.總統為國家元首,由人民直接或間接選舉產生,有固定任期與相當權力,

    主導國防與外交權。

   2.總統與閣揆共同享有行政權,形成二元的權力結構。

   3.總統獨立於國會之外,國會不能以不信任案逼迫總統下台。然而總統仍需

     政府(總理)方能治理國事。

   4.閣揆與內閣雖由總統提名,但其真正去留仍由國會多數決定。

   5.行政部門的首長們有獨立行事的潛力,且權力大小有變動之可能性。

()我國憲政體制之特徵:

   1.修憲之前,依憲法本文規定,總統並非實權元首,也非行政首長,制憲學

     者稱此為修正式的內閣制。但因為戒嚴時期由強人總統主導,因此行政院

     長變成幕僚長,總統取得超過憲法所賦予的權力。(事實證明在民主轉型的

     阿扁時期,游錫堃也認為他是幕僚長)

   2.修憲以後,我國政府應為雙首長制:

    (1)我國有民選總統,任期固定,又有相當權力,卻又有一位總統任命,需

      向國會負責之行政院長,閣揆與閣員去留取決於國會支持,是以應為雙首

      長制。

    (2)修憲以後,總統下設有國家安全會議,又有國安大權,因此行政權已經

      逐漸形成二元體系。總統與閣揆此時各自有獨立行事之潛能。

    (3)我國為何不能建立雙首長制的換軌機制:

      A.擺盪性的雙首長制,深受國會政黨生態之影響,在實施時,需要政治人

        物民主素養的配合,但是如果總統欠缺相關素養,恐怕無法進行換軌。

      B.我國欠缺配套機制:法國總統有主動解散國會權,但我國僅有被動解散

        國會權;法國總統有權將政府組織法與國際條約交付公投,有權主持部

        長會議,並可分項覆議,但我國無相關規定;法國立法權限於憲法明文

        列舉事項,其他屬於行政權範圍,國會無權罷免總統,但我國立法權幾

        乎無限制,甚至有權對總統提出罷免案,交由選民公投決定。

      C.選舉制度影響:法國採兩輪投票,總統民意基礎深厚;然我國採相對多

        數決制,容易出現少數支持,多數不滿的總統。

()雙首長制之優劣:

   1.雙首長制之優點:倒閣與解散國會機制有助於化解行政與立法的僵局,總

     統權力強化有助於政局穩定。

   2.雙首長制的缺點

    (1)二元權力結構不易區分界限,如兩權同時往相反方向發動,可能導致行

      政權分裂,進而引發政爭。

    (2)行政權割裂,有礙行政效率。

    (3)總統與閣揆同一政黨時,總統有權無責,閣揆有責無權,不符責任政治

      原則。

    (4)總統若無視新民意組成之國會,仍組成少數政府,可能造成僵局。

 

政府體制小結:體制沒有最好,只有最適合。憲法本文規定的內閣制是以行政院長為權力核心,但時見成果似乎只有在嚴家淦那幾年有施行過(而且還是威權時代...),行憲後又因為李登輝不顧學者意見,硬把總統改成直接民選(當時黨內意見是委任直選,施啟揚、馬英九本來都要草擬條文了)、剝奪立法院的閣揆同意權。試問在舊立委選制之下,立法院怎麼有可能去倒閣,而且台灣選舉這麼花錢,怎麼可能任期沒當到滿就解散重新當?而且立法院黨團協商制度真的是很莫名其妙的制度,人數只有三席就一個黨團,黨團協商又是不看總席次,就一群人窩在小房間把酒言歡,也不受媒體監督,難怪一片和諧。

 

中央政府體制上運作上的問題:我國中央政府體制改革之進程,從1987年解嚴到現在,都未曾中斷過。但解嚴之後,雖然歷經七次修憲,仍然有許多問題亟需解決,也使近年憲政運作的實際過程中,產生不少困擾與爭執。

 

()選舉決定政權歸屬之功能不彰:

    一般民眾常不知道究竟在總統與立法委員選舉中,哪一個才是真正影響到政府的組成以及政府權力的歸屬。民眾似乎都認為是總統大選才是決定政權輪替的關鍵,然而國會大選卻又似乎可以左右行政院長人選,形成左右共治。換句話說,行政院長與內閣團隊的人事,中央政府體制上運作上的問題:我國中央政府體制改革之進程,從民國76年解嚴到現在,都未曾中斷過。但解嚴之後,雖然歷經七次修憲,仍然有許多問題亟需解決,也使近年憲政運作的實際過程中,產生不少困擾與爭執。

()總統與行政院長權力重疊,左右共治易生衝突:

   1996年總統直選後,總統根據憲法增修條文所享有的權限,與選民所期待總統發揮的角色與功能,有相當大的落差。例如,在國家安全與兩岸關係的事務上,依據憲法規定,由總統決定國家安全以及兩岸方面的事務;然而憲法卻又規定,這些相關事務的執行交由行政院所屬國防部與外交部來負責。如果台灣出現左右共治時,行政院與總統府就這些相關事務有一件不一致的情形,即會引起憲政上的爭議。

()總統有權無責,行政院長負責對象不明:

   根據目前憲法規定,立法委員不能質詢總統,只能質詢行政院長;是以當總統在實際上對重大政策具有影響力時,幾乎無法受到監督,只能更換行政院長了事。而依據目前憲法的相關規定,行政院長是由總統直接命而無需立法院同意,但是憲法也繼續維持行政院長必須對立法院負責的規定。如此一來,在未出現左右共治之時,固然沒有問題,但當出現左右共治時,行政院長在決定重大政策時,究竟是該聽命於任命行政院長的總統,抑或是必須對之負責的立法院,即有疑義。

()欠缺行政與立法僵局之解決方式:

   在行政院與立法院之間,欠缺一套有效解決僵局的機制,也是目前憲法規範上的主要缺失。根據現行憲法,立法院可以對行政院長提出不信任案,但是總統或行政院長卻無法主動解散國會,只能被動等待立法院提出對行政院長不信任案,總統或行政院長便沒有解散立法院的機會。如此一來,立法院因為不想被解散而必須重新改選,便不願意提出行政院長的不信任案;但在另一方面又可能反對行政院長的人選或杯葛行政團隊提出的重大政策,而使得行政與立法兩院陷入僵局,造成政府運作的空轉。

()國會素質並未提升:

   在七次修憲之後,立法院成為我國單一國會,其職權與功能都有相當大的擴增與加強。然而,與此同時,國會專業化的問題,國會議員的監督、倫理與操守卻仍欠缺相應配套規範,造成國會運作不良,也是目前我國政府體制設計及運行上的一大問題。

()解決之道:

   1.由總統主持行政院院會。

   2.總統享有主動解散國會的權限:將總統的國會解散權與國會對行政院長的不信任案分開,以避免行政立法間的僵局。不過,此種權力的行使應有所限制,立法院因解散而改選後的一年內,不得再予解散,以避免總統或行政院長常常藉機解散國會,反而造成政局不穩定。

   3.總統選舉制度的配套:將總統選舉由現行的相對多數決制改為絕對多數決制,使總統的權力與其民主正當性強度相符。

 

中華民國憲法變遷之分析

    ()憲法的制頒:憲法本文主要特色為揭櫫主權在民的理念,明定人民自由

       權利的保障,規定五權分立的中央政府體制及地方自治制度,明示中央

       與地方採取均權制度,並明列基本國策等。

    ()動員戡亂時期臨時條款的施行與廢止:因憲法施行時,內戰連連,為了

       使行憲與戡亂兼顧,通過動員戡亂時期臨時條款,使總統得為緊急處分、

       設置動員戡亂機構、調整中央政府的行政機構及人事機構、訂頒辦法充

       實中央民意機構、總統連任不受憲法限制等。後隨著國家情勢、社會環

       境變遷與兩岸關係緩和,於民國8151日終止動員戡亂時期。

    ()憲法第一次增修:雖已終止動員戡亂,但國家尚未統一,原條文施行仍

       窒礙難行,為因應國家統一前之需要,在不修改憲法本文、不變更五權

       憲法架構之原則下,為第一次修憲。

        1.明定第二屆中央民意改選之事項

        2.賦予總統緊急命令權

        3.明定兩岸人民的權利義務關係,得以法律為特別規定

    ()憲法第二次增修

        1.國民大會集會時,得聽取總統國情報告

        2.總統、副總統選舉方式及任期之規定

        3.賦予地方自治法源基礎,並開放省市長民選

        4.監察委員產生方式變更

        5.充實基本國策,加強對文化、科技、環保與經濟發展,以及對弱勢族

          群之保障與照顧

        6.明定司法院大法官組成憲法法庭,審理政黨違憲的解散事項

    ()憲法第三次增修

        1.國民大會增設議長、副議長

        2.總統、副總統選舉由人民直選(內閣制有這一制度,那內閣制的壽命也

          快到了)

        3.總統經國民大會、立法院同意後任免命令,無庸行政院長副署

    ()憲法第四次增修

       1.行政院長由總統任命之,無庸經立法院同意(沈富雄:一條西裝褲換兩

         條破內褲)

       2.總統於立法院通過對行政院長之不信任案後十日內,經諮商立法院長

         後,得宣告解散立法院。(幾乎無法通過與實行)

       3.對於總統、副總統之彈劾權移交由立法案提出,並僅限於犯內亂、外

         患罪。

       4.將覆議門檻由三分之二降至二分之一。(覆議案更容易成立,行政權難

         辦事)

       5.立委增員至225人。

       6.凍結省級自治選舉。

    ()憲法第五次增修:被釋字第499號宣告違憲。

    ()憲法第六次增修

       1.國民大會由常設改為任務型。

       2.立法院於每年集會時,得聽取總統國情報告。

       3.總統對司法院、考試院、監察院三院之人事同意權,改由立法院行使。

    ()憲法第七次增修

       1.修憲、總統、副總統罷免、彈劾、領土變更,改由立法院提出。

       2.立委減半至113席,並改採(日本並立式)單一選區與政黨比例混合式的

         選舉制度的選舉制度產生。

       3.總統、副總統之彈劾案,由司法院大法官組成憲法法庭審理之。

       4.長期以來,民進黨要求的廢除國大、公投入憲,正式列入增修條文。

 

我國憲政體制所面臨的問題

一、無法解決政治僵局:當立法院不願意進行倒閣,總統無法主動解散國會,僵

    局由是而生。

二、政治責任不明確

    1.政策由行政院長或總統決定,政治責任難以釐清

    2.人民直選之總統,卻無法直接指揮行政部門;行政院長向立法院負責,卻

      因由總統單獨任命,不可能不向總統負責,當兩者意見不同,難以抉擇

三、選民對總統期待與憲法賦予總統權力之落差

    1.強人政治的遺緒,使民眾對總統權力存有迷思

    2.經過七次修憲成果,總統正當性被強化,卻未賦予完整的行政權,以致選

      民期待與實際運作出現落差

四、總統還是國會選舉決定行政權:組閣權限由何種選舉決定,定位不明

五、對憲法的認同與對憲政體制尊重之缺乏

 

最後順便爆個小八卦:

1.總統選舉採相對多數是誰的堅持?民進黨(好像是正義連線)

2.立委225怎來的?200(國民黨)250(民進黨)→妥協變225

3.被動解散怎來的?民進黨堅持反對主動解散(沒想到自己這麼快就執政)

4.113席次怎來的?問聖人

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補張神奇的雙重標準,印象中是從彭老師的FB抓下來的圖XD

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